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公共财政管理市场化改革仍然在路上

摘 要:基于财政压力,各国政府着手探索新公共管理的创新措施及公共财政管理的市场化.新公共财政管理改革的基石是通过放松行政管制和财政控制来释放管理潜能,强化行为和结果之间的问责机制.许多国家实施了公共财政管理创新,但不认同新公共管理的原则和工具.政府对相关信息的垄断、立法机构职责有限等原因,削弱了公共财政管理的透明度.对于财政规则是否列入财政责任法,目前的趋势一是将财政规则复杂化,以应对不同的经济情景;二是采用两个及两个以上的财政规则,以对财政政策进行约束.

关键词:公共财政管理;制度创新;问责制;财政规则

中图分类号:F830 文献标识码: B 文章编号:1674-2265(2016)05-0017-03

一、公共财政管理的三大目标

自20世纪90年代中期以来,公共财政管理目标已被精炼为三大基本目标:

第一,政府应当保持可持续的财政状况.收支水平、债务水平、其他财政总量应该促进经济稳定,并具有中长期的可持续性.此目标可解释为:财政总额不应简单地视为一系列收入和支出活动的汇总,而是通过自上而下的限制性程序,影响预算决策的、预先设定的固定限额.如果仅以当前年度的政策意图衡量公共财政管理,或是以只确认当期发生负债的收付实现制来衡量公共财政管理,则年度预算很难达到“可持续性”这一目标.

第二,将资源有效地分配给各部门、各机构和各项目.公共资金分配的方案应建立在项目有效性的证据基础上,并促进政府优先项目的实现.几十年来,公共预算领域的一些问题阻碍了这一目标的实现.将资金从效率较低的部门重新分配到效率较高的部门是公共财政的改革方向,这一改革并没有取得明显进展.许多国家推行的社会福利计划使国家预算更具刚性,并且更加难以实施再分配.各国政府在政策分析和项目评估方面比过去投入更多,但对分配产生的影响很小.

中期预算框架是应对困境的创新,旨在激励政府管理人员和项目管理人员在预算目标的约束下对资源进行再分配.中期预算框架承认预算主要基于过去的支出,但着眼于扩大再分配的范围.为促进资源的有效配置,中期预算框架中引入或改进了战略规划、项目预算、成果指标、投标资金、强制削减、基本支出审核等手段.尽管有了这些创新,再分配可能仍是公共财政管理最艰巨的任务.

第三,提升公共服务效率.政府应该关注公共服务的质量和可得性,公共服务是联系公民和政府的桥梁,公民通过政府提供的或未能提供的公共服务来认知政府.公民对政府的信任和信心,将促使政府努力改善服务能力,并对政府形成激励,使其在不增加税收负担的前提下提供更多更好的公共服务.提供公共服务不仅是公共财政管理的目标,更是提高公共管理整体能力和管理导向的目标,特别是评价公务人员的动机和行为的关键基点.重新定位公共财政管理,已经成为新公共财政管理的主要目标.

改善公共服务的政策应当以绩效为导向,包括产出目标、绩效预算、绩效合同、绩效工资、绩效报告和审计.权责发生制、加强内部管理和审计能力、综合财政信息系统等也已提上公共财政管理的改革议程.这些创新项目是否能够改变公共管理的文化,依然是一个悬而未决的问题.

上述三大目标主要是从经济研究中得出,尽管也有政治方面的考虑.公共财政管理也有明确的目标——不仅追求公共财政的可持续性和效率,还包括对公民偏好的响应能力、问责制和 制度.

二、公共财政管理和制度创新

随着人口老龄化的财政压力增大,养老和医保的成本不断上升.当经济增长速度放缓,这些问题得不到较好解决时,公民对国家和政府的信任下降(法尔和帕特南,2000;道尔顿,2004).在此背景下,各国政府着手探索公共部门管理的新手段和新工具,即新公共管理的创新措施,同时,还逐步推行公共财政管理的市场化.虽然创新原则和着力点各不相同,但在此过程中,政府和市场找到了公共财政管理的共同点.

在过去的30多年中,许多发达经济体都实施了公共财政管理创新措施,但很少进行系统性改革.到目前为止,一些国家还不认同新公共管理的原则和工具;相反,他们倾向于将创新举措(例如,绩效评估、权责发生制)嫁接到现有的公共财政管理安排中.市场理论和管理理论都认为,政府失灵是存在的,市场化改革就是要在公共服务提供和管理方面引进价格机制、竞争机制和选择机制,具体包括:政府可以向公共机构或私人机构购买服务、公务员从终身制转向非终身制、对一些公共服务收费、公民有权选择退出某些公共服务机制.基于公众服务应该由公共部门提供的理念,一些政府部门不赞同这些改革方案,特别是公共部门雇员和公务员工会表示强烈反对.关于公共财政管理的市场化改革仍然在路上.

新公共财政管理改革的基石是通过放松行政管制和财政控制来释放管理潜能,强化行为和结果之间的问责机制.具体包括:允许公共财政管理者决定购买投入要素的整体预算、战略规划和绩效目标.在公共服务效率较高、腐败程度较低、行政事务较少受政治干扰的运转良好的政府中,管理主义大行其道.缺乏这些条件的国家,很难从政府权力中心获得下放管理职责.

尽管我们可以为公共财政管理创新提供思路和动力,但是,无论是市场理论还是管理主义都不可能提供一个令人完全满意的公共财政管理架构.很少有政府能够将财政控制下放到分支机构,更少有政府能够将公共服务完全市场化.一个有效的理论架构可能为公共财政管理改革提供有益的思路,但很难将有关公共财政管理的所有元素融合成一个综合性的模板.市场方和管理方的设计方案有着共同的不足,即都不涉及政府总体财政状况(总收入和支出)、财政平衡和债务水平,都不能直接和财政赤字的偏差打交道.为此,各国政府不得不寻求其他方法来调节财政政策,比如,财政规则和中期预算框架.

三、公共财政管理和问责制

信息是财政问责制度的重要工具,同样重要的还包括激励机制和规则,特别是会计准则和原则以及审计流程等.在许多国家,政府会公布经审计的财政报告,这些报表的准确性和及时性,通常被认为是公共财政管理的质量指标.然而,当舆论和社会公众不太重视审计报告,并且其 结果常常被忽视时,政府官员和公共财政管理者却没有动力采取纠错措施.在一些国家通过配备更独立、拥有更多资源的审计师来强化公共财政管理,审计报告发布后政府的反应非常重要,此前,审计报告发布可能比准备审计的过程更加重要.

市场化改革论文范文结:

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